Izmene ključnih pravosudnih zakona: sistemske promene bez javne rasprave

Uglješa Mrdić je 22. decembra predao u skupštinsku proceduru predloge pet zakona o izmenama i dopunama pravosudnih zakona. Tom prilikom izjavio je da se „deo tužilaštva i deo sudstva otuđio i oteo od države Srbije“, te da „zakoni treba da vrate pravu samostalnost tužilaštvu i pravu nezavisnost sudstva i da imamo bolju organizaciju rada i sudstva i tužilaštva.“ Uz to je dodao da će se set zakona naći na skupštinskoj sednici zajedno sa izveštajem Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu o odbijanju godišnjih izveštaja o radu koje podnosi Vrhovni javni tužilac za 2020, 2021, 2022, 2023. i 2024. godinu.

Narodnoj skupštini podneti su predlozi sledećih propisa: Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu, Zakona o izmenama Zakona o Visokom savetu tužilaštva, Zakona o izmenama i dopunama Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa za borbu protiv visokotehnološkog kriminala i Zakona. o izmeni Zakona o sudijama.
Povodom najavljenih izmena pravosudnih zakona još 7. decembra 2025. godine održan je protest pravnika ispred Ustavnog suda. Povod je, između ostalog, bila najava zakonskih izmena prema kojima bi Javno tužilaštvo za organizovani kriminal bilo stavljeno pod ingerenciju Višeg tužilaštva u Beogradu.

Izjave pripadnika vladajuće stranke da će biti doneti propisi o reorganizaciji pravosuđa naišle su na brojne kritike stručne javnosti. Izmene pravosudnih zakona dolaze u periodu velikih pritisaka na pravosuđe i značajnih stručnih i političkih previranja.

Advokatska komora Beograda izrazila je „zabrinutost da set predloženih izmena i dopuna pravosudnih zakona faktički poništava uspostavljene standarde nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnih tužilaštava“ u saopštenju od 30. decembra 2025. godine.

Vanredna sednica Narodne skupštine zakazana je za 14. januar 2026. godine i na dnevnom redu našli su se predlozi navedenih zakona, radi donošenja istih po hitnom postupku. Nacionalni konvent o EU izdao je saopštenje kojim upozorava javnost na rizike koje nosi zakazivanje vanredne sednice.

Crta je, zajedno sa sedam organizacija civilnog društva, uputila hitni apel zbog sistematskog uticaja na sudstvo u Srbiji Specijalnoj izvestiteljki za nezavisnost sudija i advokata pri Kancelariji Visokog komesara za ljudska prava UN.

Dana 13. januara 2026. godine na 14. sednici Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu, razmotreni su predlozi zakona i predloženo je Narodnoj skupštini da ih prihvati. Predlozi su ušli u skupštinsku proceduru bez održane javne rasprave i pribavljenih mišljenja Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva. Nije konsultovana Venecijanska komisija Saveta Evrope.

Visoki savet sudstva izdao je saopštenje povodom izmene propisa dana 15. januara 2026. godine. U saopštenju se navodi da Savet smatra da “nisu ispunjeni uslovi propisani Poslovnikom o radu Narodne skupštine za razmatranje ovih sistemskih zakona po hitnom postupku, te da će njihovo donošenje proizvesti ozbiljne posledice po pravni sistem Republike Srbije i po pravnu sigurnost svih građana” i da zbog konkretnih predloženih izmena, izostanka javne rasprave i procene finansijskih izmena, Savet zahteva povlačenje predloga zakona iz procedure. 

Predloženi zakoni bili su u skupštinskoj raspravi do 28. januara 2026. godine, na kojoj sednici su konačno usvojeni. Iz Evropske komisije naveli su da će “izvršiti procenu sadržaja usvojenih zakonskih tekstova”, jer bi “izmene mogle predstavljati značajan korak unazad u posvećenosti Srbije njenom putu ka pristupanju EU”. Sindikat sudske vlasti pozvao je sudije i tužioce da stupe u obustavu rada.

Iako je u javnosti bilo naznaka da zakoni neće biti proglašeni, Aleksandar Vučić je 30. januara 2026. godine doneo ukaze, a zakoni su istog dana objavljeni u Službenom glasniku. Tim povodom, delegacija Evropske unije u Srbiji saopštila je da duboko žali zbog proglašenja izmena i dopuna ključnih pravosudnih zakona koje je usvojila skupština Srbije, jer to “predstavlja ozbiljan korak unazad na putu Srbije ka članstvu u EU i potreban je hitan zaokret. Napred vode inkluzivne konsultacije i mišljenje Venecijanske komisije”. Po pozivu Sindikata sudske vlasti 2. februara došlo je obustave rada i tužilaca u Požarevcu, Beogradu, Čačku, Kragujevcu, Lazarevcu i Obrenovcu.

Zakon, u posebnoj tački, propisuje osnivanje Osnovnog javnog tužilaštva u Surdulici.

Takođe, predviđeno je uvođenje zasebne sudske jedinice u Kosjeriću, u okviru Osnovnog suda u Požegi (koji je i do sada bio područni za navedenu opštinu).

Izmenama je propisano da o prigovoru protiv obaveznog uputstva za rad i postupanje u pojedinom predmetu, prigovoru protiv rešenja o supstituciji i prigovoru protiv rešenja o devoluciji odlučuje glavni javni tužilac neposredno višeg javnog tužilaštva. Na taj način ukinuta je posebna komisija, koja je po ranijem Zakonu o Visokom savetu tužilaštva odlučivala po prigovorima kao posebno radno telo Saveta. Revidiran je postupak odlučivanja po navedenim prigovorima i izvršene su terminološke izmene – reč „komisija“ zamenjena je rečju „organ“.

Uz to, propisano je da o prigovorima protiv akata koje je doneo Vrhovni javni tužilac odlučuje Kolegijum Vrhovnog javnog tužilaštva na posebnoj sednici zatvorenoj za javnost.

Najobimnije izmene odnose se na promene u nadležnostima Vrhovnog javnog tužilaštva.

Ukinuto je ovlašćenje Vrhovnog javnog tužioca da donese rešenje o privremenom upućivanju, a takvo zaduženje stavljeno je u delokrug rada Visokog saveta tužilaštva, uz obavezu Saveta da prethodno pribavi mišljenje višeg javnog tužioca javnog tužilaštva u koje se upućivanje vrši.

Posebno ograničenje ustanovljeno je u odredbi koja propisuje delokrug rada Vrhovnog javnog tužilaštva. Po ranijem Zakonu, Vrhovno javno tužilaštvo je nadležno da obavlja poslove međunarodne saradnje od značaja za javno tužilaštvo. Predviđeno je, međutim, da tužilaštvo može da obavlja poslove međunarodne saradnje samo uz saglasnost Ministarstva nadležnog za pravosuđe.

Takođe, ovlašćenje Vrhovnog javnog tužioca da donese rešenje o upućivanju javnog tužioca u drugo ili niže tužilaštvo, preneto je u nadležnost Visokog saveta tužilaštva.

Po ranijem Zakonu o javnom tužilaštvu, ako Vrhovnom javnom tužiocu ili glavnom javnom tužiocu prestane funkcija, Visoki savet tužilaštva postavlja vršioca funkcije. Vršilac funkcije Vrhovnog javnog tužioca postavlja se na najduže na jednu godinu. Novi zakon, međutim, podrazumeva rešenje po kojem se v.f. glavnog javnog tužioca postavlja na period od (najviše) tri godine, uz mogućnost ponovnog postavljenja na istu poziciju.

Pored toga, iako je stari Zakon propisivao da o prigovoru protiv odluke o godišnjem rasporedu poslova u javnom tužilaštvu (u okviru odredbe „Plan i program rada javnog tužilaštva”) odluku donosi Visoki savet tužilaštva, sada je propisano da o navedenom prigovoru odlučuje neposredno viši glavni javni tužilac.

Iz delokruga poslova brisane su dve od šest nadležnosti Kolegijuma javnog tužilaštva, i to: davanje mišljenja o predlogu izveštaja o radu javnog tužilaštva za prethodnu godinu i davanje mišljenja o predlogu plana i programa rada javnog tužilaštva za narednu godinu.

Ukinuto je jedno od radnih tela Visokog saveta tužilaštva – komisija za odlučivanje o prigovoru protiv obaveznog uputstva za rad i postupanja u pojedinom predmetu, prigovoru protiv rešenja o supstituciji i prigovoru protiv rešenja o devoluciji. Istovremeno, a radi usklađivanja sa tim rešenjem, uklonjena je odredba kojom su data ovlašćenja Savetu da bira članove komisije.

U Obrazloženju donetog zakona je naznačeno da su izmene neophodne radi usaglašavanja sa intervencijama u Zakonu o javnom tužilaštvu, odnosno sa rešenjima po kojima o pitanjima iz nadležnosti komisije odlučuje viši glavni javni tužilac, umesto radnog tela Saveta.

Stari Zakon podrazumevao je da je u Višem javnom tužilaštvu u Beogradu obrazovano posebno odeljenje za borbu protiv visokotehnološkog kriminala, pod nazivom Posebno javno tužilaštvo. Navedeni termin „Posebno javno tužilaštvo“ izmenjen je u termin „Posebno odeljenje“, čime se akcentira da je tužilaštvo za visokotehnološki kriminal sastavni deo Višeg javnog tužilaštva.

Isto tako, raniji propis je podrazumevao da posebnog javnog tužioca postavlja Vrhovni javni tužilac, iz reda tužilaca višeg, apelacionog, specijalnog ili Vrhovnog javnog tužilaštva. Međutim, u novom zakonu se navodi da rukovodioca Posebnog odeljenja postavlja glavni javni tužilac Višeg javnog tužilaštva u Beogradu, iz reda javnih tužilaca višeg ili apelacionog tužilaštva, te da mu rukovodilac odgovara za svoj rad.

Uticaj glavnog javnog tužioca je dodatno podržan odredbom prema kojoj je u njegovoj nadležnosti uređenje rada Posebnog odeljenja, i to članom koji propisuje da rukovodilac Posebnog odeljenja ili glavni javni tužilac mogu da se obrate Vrhovnom javnom tužiocu sa zahtevom da se predmet prenese u nadležnost Posebnog odeljenja.

Predložena je bila samo jedna izmena, kojom se omogućava da predsednik suda bude još jednom biran na istu funkciju. Po aktuelnom Zakonu o sudijama, predsednik suda se bira na period od pet godina, bez mogućnosti ponovnog izbora.

U Obrazloženju je navedeno da se novo rešenje „zasniva na potrebi da se obezbedi kontinuitet u vršenju jedne od najvažnijih upravljačkih funkcija u pravosudnom sistemu“, te da „omogućavanje dodatnog mandata predsednika suda predstavlja instrument za jačanje efikasnosti, stabilnosti i kontinuiteta unutrašnjeg upravljanja sudovima.“

1) Osnivanje posebnog suda za potrebe ad hoc projekta

U formalnom obrazloženju propisa naglašeno je da je jedan od glavnih razloga za osnivanje Četvrtog osnovnog suda u Beogradu u omogućavanju da Treći osnovni sud preuzme predmete koji bi proizašli iz projekta EXPO 2027.

Preventivno osnivanje sudova, a posebno zarad kratkoročnog projekta vlasti, koji se u javnosti prepoznaje kao populistička mera, apsolutno je neprihvatljivo sa aspekta prava i zakonodavne politike.

2) Ograničenja i ukidanja ovlašćenja Vrhovnog javnog tužioca

Ustavnim promenama iz 2022. godine, pozivanjem na preporuke Venecijanske komisije, osnažen je položaj najvišeg javnog tužioca. Iz tog razloga došlo je i do terminoloških izmena, te je umesto „Republički javni tužilac“ organ imenovan „Vrhovni javni tužilac“.

Međutim, setom pravosudnih zakona koje je predložio Uglješa Mrdić, značajno se umanjuje uticaj Vrhovnog javnog tužioca na javnotužilačku organizaciju i ovlašćenja Vrhovnog javnog tužilaštvu u pravosuđu.
Reč je o sledećim izmenama:

- ukida se ovlašćenje Vrhovnog javnog tužioca da donese rešenje o privremenom upućivanju;
- predviđa se obaveza navedenog tužilaštva da pribavi saglasnost Ministarstva pravde za obavljanje poslova međunarodne saradnje;
- onemogućava se da tužilac iz Vrhovnog tužilaštva postane rukovodilac Posebnog odeljenja za visokotehnološki kriminal;
- propisuje se da predmeti iz ovog tužilaštva mogu da budu preneti u Posebno odeljenje za visokotehnološki kriminal.

Postavlja se pitanje koji je ratio legis navedenih izmena i da li je motiv za uvođenje nabrojanih rešenja političke prirode.

3) Ukidanje komisije za odlučivanje o prigovorima

Izmenama je ukinuta posebna nezavisna komisija pri Visokom savetu tužilaštva u čijoj je nadležnosti odlučivanje po prigovoru protiv obaveznog uputstva za rad i postupanje u pojedinom predmetu, prigovoru protiv rešenja o supstituciji i prigovoru protiv rešenja o devoluciji.

Na taj način, kao što je navedeno u hitnom apelu UN-u, tužioci bivaju lišeni delotvornog pravnog sredstva i postupka odlučivanja o njihovim pravima pred samostalnim organom.

4) Jačanje pozicije glavnog javnog tužioca

Set zakona sadrži brojna nova ovlašćenja i prava glavnog javnog tužioca.

To su:
- odlučivanje o prigovorima iz nadležnosti komisije Saveta (koja se ukida);
- odlučivanje o prigovoru protiv odluke o godišnjem rasporedu poslova;
- postavljanje rukovodioca Posebnog odeljenja za visokotehnološki kriminal (ovlašćenje glavnog javnog tužioca Višeg javnog tužilaštva u Beogradu);
- uspostavljanje mandata do tri godine za vršioca funkcije glavnog javnog tužioca (pri čemu je odredba prema kojoj predsednik suda može da bude na imenovan na funkciju u dva mandata ima isti cilj).

Navedene izmene narušavaju nezavisnost pravosuđa i omogućavaju centralizaciju moći u javnotužilačkoj organizaciji (prvenstveno preko Višeg javnog tužilaštva u Beogradu). Pored toga, produženjem mandata v.f. glavnog javnog tužioca i omogućavanjem dodatnog mandata za predsednike sudova, negativno se utiče na kulturu smenjivosti (privremenih) kadrova.

5) Spuštanje specijalnog tužilaštva za visokotehnološki kriminal na nivo posebnog odeljenja VJT-a

Specijalno tužilaštvo za visokotehnološki krimional precizno je kategorisano kao posebno odeljenje u okviru Višeg javnog tužilaštva, na čijem čelu nije Poseban tužilac, već rukovodilac kojeg postavlja glavni javni tužilac VJT-a u Beogradu.

Ovime je, kako se navodi u hitnom apelu Specijalnoj izvestiteljki, stvoren rizik od koncentracije ovlašćenja u jednom tužilaštvu.

Takođe, takvo rešenje omogućava da u narednim izmenama na isti način bude reorganizovano Javno tužilaštvo za organizovani kriminal, čime bi suštinski JTOK bio ugašen.

6) Normativni i nomotehnički nedostaci

Iako je već bila propisana područna nadležnost i sedište Osnovnog suda u Surdulici za teritoriju opština Bosilegrad, Vladičin Han i Surdulica u tački 60, Zakon o izmenama i dopunama nije prepoznao tačku starog zakona (u novoj tački 53a), niti predvideo izmenu postojeće odredbe koja je shodno neophodna. Navedeni nedostatak u Predlogu otklonjenjen je u postupku usvajanja amandmana.

Pored toga, Zakon propisuje da je Prvi osnovni sud u Beogradu nadležan za međunarodnu pravnu pomoć za područja Prvog, Drugog i Trećeg osnovnog suda. Izmenama, međutim, nije predviđeno revidiranje ove odredbe u skladu sa osnivanjem Četvrtog osnovnog suda.

Zakonodavna rešenja iz seta pravosudnih zakona ne sadrže pozitivne novine i potencijalna unapređenja.

Osnivanje posebne sudske jedinice u Kosjeriću može se smatrati neutralnom odredbom, međutim, nije obrazloženo zašto se predlagač opredelio za uvođenje sudske jedinice upravo u toj opštini, ali ne i u drugima - u kojima može postojati ista logistička potreba.

Po usvajanju zakona, u daljoj proceduri, koja je podrazumevala da se usvojeni zakoni upućuju predsedniku Republike, koji ih u roku od sedam dana (po hitnom postupku) može proglastiti ukazom ili vratiti Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje (suspenzivni veto), Aleksandar Vučić proglasio je ukazom usvojene zakone.

Istog dana, 30. januara 2026. godine, zakoni su objavljeni u Službenim glasniku (broj 9/26).

Svih pet zakona stupa na snagu osmog dana od objavljivanja u Službenom glasniku, odnosno dana 7. februara 2026. godine. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, međutim, počeće da se primenjuje od 1. jula 2026.

Dana 19. januara 2026. godine održana je sednica Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu, na kojoj su razmatrani predlozi zakona u pojedinostima. Odbor je odlučivao o prihvatanju podnetih amandmana na šest predloženih propisa.

Na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, podnet je 41 amandman, a prihvaćeno je osam amandmana. Nije prihvaćen ni jedan od 15 amandmana koje su narodni poslanici podneli na Predlog zakona o izmenama Zakona o Visokom savetu tužilaštva, a isti slučaj bio je sa 50 amandmana podnetih na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa za borbu protiv visokotehnološkog kriminala. Od 59 amandmana na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu, prihvaćena su dva amandmana, a devet amandmana podnetih na Predlog zakona o izmeni Zakona o sudijama nije prihvaćeno. Iz navedenog proizlazi da je od 174 podneta amandmana usvojeno samo deset rešenja, za dva predložena propisa.

Dva prihvaćena amandmana na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu, koje je podneo Uglješa Mrdić, izazvali su najveću reakciju u javnosti. Naime, precizirana je odredba po kojoj se vršilac funkcije glavnog javnog tužioca postavlja na period od maksimalno tri godine, pri čemu ako VST ne postavi vršioca funkcije do odluke VST-a, to čini neposredno viši glavni javni tužilac, na mandat do odluke VST-a, a najduže na jednu godinu. Zatim se uvodi stav po kojem javnom tužiocu koji je privremeno upućen u drugo javno tužilašvo ili u javno tužilaštvo posebne nadležnosti prestaje privremeno upućivanje u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu zakona. Na osnovu takve odredbe, tužilaštva (među kojima i Javno tužilaštvo za organizovani kriminal) ostali bi bez određenog broja postupajućih tužilaca.

TOK se, tim povodom, oglasio saopštenjem u kojem navodi da smatra da bi usvajanje navedenog rešenja urušilo rad tužilaštva i paralisalo specijalni sud. U saopštenju se ističe da tužilaštvo ima 11 upućenih tužilaca zbog čega bi amandman uticao na smanjenje operativnih kapaciteta, da postoji 567 okrivljenih u predmetima u kojima postupaju upućeni tužioci (zbog čega bi posledica bila u vidu blokade predmeta najopasnijih kriminalnih grupa) i da bi promena sistema dovela do zastoja i prolongiranja u postupanju, uz mogućnost povrede prava na suđenje u razumnom roku. TOK dodaje da je amandman u suprotnosti sa standardima Saveta Evrope i Venecijanske komisije.

Osim navedenih, u zakone su uvrštena i sledeća rešenja: vršioci funkcije glavnog javnog tužioca nastavljaju da vrše funkcije do stupanja glavnih javnih tužilaca, a najduže tri godine od stupanja na snagu zakona, te javni beležnici imenovani za područje Trećeg osnovnog suda nastavljaju da obavljaju poslove za teritoriju Trećeg i novoosnovanog Četvrtog osnovnog suda.

Amandmanima su, takođe, kao što je gorenavedeno, otklonjeni nedostaci koji se tiču predloženog osnivanja Osnovnog suda u Surdulici i zamenjene su područne nadležnosti Trećeg osnovnog suda i Četvrtog osnovnog suda.

Prilikom donošenja zakona u Republici Srbiji neophodno je da predlog sadrži izjavu o usklađenosti propisa sa propisima Evropske unije. Nijedan od pet zakona, međutim, ne sadrži tabelu usklađenosti propisa, a predlagač se poziva na odredbu prema kojoj navedena tabela nije potrebna ukoliko ne postoje odgovarajuće nadležnosti EU u materiji koju reguliše propis i/ili ne postoje odgovarajući sekundarni izvodi prava EU sa kojima je potrebno obezbediti usklađenost ili se ne vrši prenos odredbi sekundarnog izvora prava EU. Iz toga proizlazi da su zakoni doneti isključivo iz razloga unutrašnje zakonodavne politike, a ne radi sinhronizacije sa propisima i ciljevima EU.

Donošenjem izmena i dopuna učinjene su povrede osnovnih međunarodnih principa koji se odnose na rad pravosuđa. Principi nezavisnosti sudstva iz akta Ujedinjenih nacija garantuju nezavisnost sudstva u odnosu na bilo koje neprimerene uticaje, pod čime se smatraju i zakonske odredbe koje direktno nepovoljno utiču na njihov položaj. Osnovni principi iz ovog dokumenta mogu se smatrati obavezujućim u odnosu na celokupno pravosuđe. Izmene su problematične u svetlu navedenih načela, kojima se od države zahtevaju institucionalne garancije nezavisnosti od političkog i upravljačkog uticaja. U UN Smernicama za uloge tužilaca se, pak, izričito obavezuju države da obezbede tužiocima da obavljaju svoje profesionalne funkcije bez zastrašivanja, ometanja, uznemiravanja ili neprimerenog mešanja. Naposletku, nova rešenja predstavljaju korak unazad u odnosu na standarde koje je Venecijanska komisija preporučila prilikom ustavnih reformi 2022. godine.