Predlog zakona Pravosudnu akademiju čini jedinim ulazom u pravosudne profesije

Vlada Republike Srbije uputila je 17. jula 2026. godine Narodnoj skupštini Predlog zakona o Pravosudnoj akademiji.

U obrazloženju Predloga navodi se da je novi Zakon o Pravosudnoj akademiji nedostajući deo inoviranog pravnog okvira u oblasti pravosuđa, jer pravosudni zakoni bliže uređuju izmene Ustava i definišu pitanja izbora nosilaca pravosudnih funkcija, njihov status, položaj i nadležnosti - pri čemu je pitanje stručnosti i osposobljenosti u službi kriterijuma za izbor, napredovanje i kvalitet rada u pravosuđu.

Ustavne promene iz 2022. godine odnosile su se isključivo na oblast pravosuđa i usvojene su radi jačanja nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnog tužilaštva. Njihovo usvajanje bilo je, kako se navodi, motivisano političko-strateškim razlozima (usklađivanjem sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i Pregovaračkim okvirom EU za Republiku Srbiju), kao i ustavnopravnim razlozima - potrebom da se otklone uočeni nedostaci u odredbama koje uređuju sudstvo i tužilaštvo. Ključne izmene odnosile su se na promenu načina izbora sudija i javnih tužilaca (koji je prenet sa Narodne skupštine na pravosudne savete), ukidanje trogodišnjeg probnog mandata sudija, izmene u organizaciji, sastavu i nadležnostima pravosudnih organa, redefinisanje ustavnog položaja najvišeg javnog tužilaštva (uvođenjem Vrhovnog javnog tužilaštva) i pojedina terminološka usklađivanja.

Nacrt zakona o obuci nosilaca pravosudnih funkcija u okviru Pravosudne akademije izrađen je tokom druge polovine 2024. godine i izazvao je brojne kritike stručne javnosti zbog nedovoljno inkluzivnog postupka izrade i nedostataka predloženih rešenja. Tekst aktuelnog predloga rezultat je intenzivne saradnje Venecijanske komisije Saveta Evrope i nadležnih organa Srbije. Prvo mišljenje Komisije zatraženo je u septembru 2024. godine, a objavljeno u decembru iste godine, nakon održanih onlajn konsultacija. Naredno mišljenje Komisija je usvojila u junu 2026. godine, nakon zajedničkog razmatranja amandmana.

Poslednje, hitno mišljenje Komisija je usvojila 16. jula 2026. godine. Uz tekst predloga domaći organi dostavili su i prateće izmene Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu, koje su se istovremeno našle u skupštinskoj proceduri.

Predlog zadržava osnovni koncept obuke za nosioce pravosudnih funkcija pri Pravosudnoj akademiji (u daljem tekstu: PA), koji podrazumeva sticanje i usavršavanje praktičnih i teorijskih znanja i veština, a prilagođava ga ustavnim promenama od 2022. godine. Istovremeno, radi usaglašavanja pravnog okvira, predloženim izmenama Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu propisuje se da se stručnost i osposobljenost kandidata za prvi izbor na sudijsku i javnotužilačku funkciju utvrđuju uverenjem o završenoj obuci na PA.

Stručna javnost, međutim, ukazuje na rizik da se poveravanje procene stručnosti i osposobljenosti kandidata ovoj instituciji - koja nije ustavna kategorija Za razliku od Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaštva, PA nije ustanovljena Ustavom; poveravanje ovlašćenja da utvrđuje osposobljenost za pravosudnu funkciju upravo otvara ustavno pitanje. i čiji je rad bio predmet brojnih polemika i kontroverzi - odražava na ustavnu ulogu VSS-a i VST-a. Podseća se i da su slična zakonska rešenja 2014. godine bila predmet ocene Ustavnog suda, koji ih je proglasio nesaglasnim sa Ustavom. Reč je o ranijim rešenjima koja su prvi izbor na pravosudnu funkciju vezivala za završenu obuku na Akademiji; Ustavni sud ih je 2014. ocenio neustavnim.

U uvodnim odredbama Predloga navodi se da je cilj rada PA doprinos obavljanju pravosudnih funkcija pružanjem teorijske i praktične obuke, dok se PA određuje kao indirektni budžetski korisnik Ministarstva pravde. Predlog detaljnije uređuje odnos PA sa Visokim savetom sudstva (VSS) i Visokim savetom tužilaštva (VST). Ova tela nadziru rad PA, vrše stručni nadzor i vrednuju kvalitet rada stručnih organa, mentora i predavača, na način kojim se ne ugrožava institucionalna samostalnost PA. VSS i VST mogu u svojim izveštajima da upućuju preporuke za unapređenje rada PA, a PA je dužna da im dostavlja godišnji izveštaj. U skladu sa Predlogom, PA zadržava sve delatnosti predviđene važećim zakonom, uz proširenje nadležnosti na sprovođenje programa stručnog usavršavanja advokata i advokatskih pripravnika. Kada je reč o sredstvima i uslovima za rad PA, iz odredbe se brišu izričito navedeni prihodi od izdavanja publikacija i realizacije projekata.

Predlog donosi određene institucionalne i organizacione izmene u odnosu na tri organa PA.

Upravni odbor (UO) čini 11 članova (umesto dosadašnjih 9): pet članova koje imenuje VSS (među kojima dvoje na predlog udruženja sudija), četiri člana ispred VST-a (od kojih se jedan imenuje na predlog udruženja tužilaca), jedan profesor pravnog fakulteta ili naučnik (kojeg imenuje Vlada) i jedan zaposleni u PA, kojeg takođe imenuje Vlada. Mandat članova produžava se sa četiri na pet godina, uz ukidanje mogućnosti ponovnog imenovanja. Uvodi se funkcija zamenika predsednika UO, koji se bira iz reda sudija i tužilaca. Među nove nadležnosti UO dodaje se predlaganje članova Komisije za prijemni ispit za prethodnu obuku, Žalbene komisije i Komisije za završni ispit prethodne obuke. Istovremeno, iz kruga razloga za prestanak funkcije člana UO uklanja se nemogućnost obavljanja funkcije u periodu dužem od šest meseci.

Mandat direktora PA ograničava se tako da isto lice može biti birano najviše dva puta, pri čemu svaki mandat traje pet godina. Dodatno se precizira uslov visoke stručne spreme (visoko obrazovanje na studijama prava u obimu od najmanje 240 ESPB ili u trajanju od najmanje četiri godine).

Broj članova Programskog saveta povećava se sa 15 na 17, tako da će 7 članova biti iz reda sudija (od kojih je jedan član VSS-a), 5 iz reda javnih tužilaca (od kojih je jedan član VST-a), po jedan iz reda sudijskih i tužilačkih pomoćnika, jedan iz reda korisnika prethodne obuke i dva državna sekretara - na predlog ministra finansija i ministra pravde. Članovi Programskog saveta biraju se na mandat od pet godina. Propisuje se i obaveza staranja o ravnopravnoj rodnoj zastupljenosti prilikom izbora članova UO i Programskog saveta.

Umesto dosadašnje početne obuke - namenjene budućim sudijama prekršajnih i osnovnih sudova, kao i javnim tužiocima u osnovnim javnim tužilaštvima - uvodi se prethodna obuka namenjena svim kandidatima za sudije i javne tužioce. Ona započinje polaganjem prijemnog ispita, nakon sprovedenog javnog konkursa za prijem korisnika. Uslovi za prijem ostaju nepromenjeni - kandidat mora da ima završen pravosudni ispit Državni stručni ispit iz oblasti prava koji je uslov za pravosudne i srodne pravne poslove. , da ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima i da položi prijemni ispit za PA. Predlog napušta model prema kojem se unapred određuje broj korisnika početne obuke, već propisuje da taj broj utvrđuju VSS i VST na osnovu procene broja slobodnih sudijskih i javnotužilačkih pozicija.

Prijemni ispit boduje se posebno za pismeni i usmeni deo, pri čemu svaki deo nosi najviše 100 bodova. Predlog ustanovljava posebnu žalbenu komisiju sastavljenu od pet članova, kojoj kandidat može da izjavi žalbu u roku od 24 sata od ispita. Kandidati na rang listi razvrstavaju se na one koji će biti finansirani iz budžetskih sredstava i one koji će sami snositi troškove obuke. Ispitna komisija dostavlja VSS-u i VST-u konačni izveštaj pre utvrđivanja rang liste.

Jedna od najznačajnijih novina je različito trajanje prethodne obuke, koje zavisi od radnog iskustva kandidata. Tako obuka traje 24 meseca za korisnike koji posle položenog pravosudnog ispita imaju do dve godine radnog iskustva, 12 meseci za korisnike sa iskustvom dužim od dve godine, 6 meseci za polaznike sa četiri godine iskustva i 3 meseca za polaznike sa najmanje šest godina iskustva.

Nakon svakog dela prethodne obuke mentor (sudija ili tužilac) ocenjuje rad korisnika obuke, na koju ocenu postoji pravo prigovora Komisiji za prethodnu obuku. Za vreme trajanja obuke korisnik zasniva radni odnos u PA, a u slučaju da obuka traje 12 meseci i manje, radni odnos korisnika u primarnoj instituciji miruje. Predlog uvodi razlikovanje u trajanju radnog odnosa u odnosu na trajanje obuke - korisnici obuke od 24 meseca zasnivaju radni odnos u trajanju od 30 meseci, a u ostalim slučajevima vreme trajanja obuke i radnog odnosa je isto.

Po završetku prethodne obuke polaže se završni ispit, kojim se pred članovima Komisije za završni ispit proveravaju praktična znanja i osposobljenost za obavljanje funkcija. Nakon uspešno završenih faza obuke, korisnik dobija uverenje o završenoj obuci, koje predstavlja osnov za zasnivanje radnog odnosa u sudu ili javnom tužilaštvu na mestu pomoćnika ili za obavljanje stručnih poslova u VSS-u i VST-u. Posebno se podstiče uključivanje pravnika zaposlenih u državnim organima, time što se propisuje da tokom radnog odnosa u PA korisnici kojima miruje radni odnos imaju pravo na platu u visini zarade koju su ostvarivali u organu javne vlasti, ako im je povoljnija.

Prema Predlogu (kao i važećem zakonu) stalna obuka za sudije i tužioce može biti obavezna i dobrovoljna. Uvodnom odredbom odeljka naglašava se, međutim, da sudije i javni tužioci imaju pravo i obavezu stručnog usavršavanja. Dodatno se razlikuju obavezna stalna obuka, poseban program obavezne stalne obuke i godišnji program obavezne stalne obuke. Obavezna stalna obuka može biti propisana odlukom VSS-a ili VST-a. U narednim odredbama Predloga uređuje se obuka pomoćnika u pravosudnim organima, pripravnika i sudskog i javnotužilačkog osoblja. Zadržava se odredba prema kojoj su sudijski i javnotužilački pripravnici obavezni da polože prijemni ispit na PA kako bi bili primljeni na obavljanje pripravničkog staža, a ta obaveza proširuje se i na volontere u sudovima i tužilaštvima.

Predviđeno je da zakon stupi na snagu 1. marta 2027. godine. Za sprovođenje zakona planirana su budžetska sredstva u iznosu od 1.260.000 dinara za 2027. godinu i 2.160.000 dinara za narednu godinu.

Predložena rešenja značajno menjaju put pravnika do prve sudijske i javnotužilačke funkcije. Za razliku od važećeg sistema, u kojem početna obuka nije predviđena za sve buduće nosioce pravosudnih funkcija, prema Predlogu će praktično svaki kandidat za budućeg sudiju ili tužioca morati da prođe prethodnu obuku na Pravosudnoj akademiji i stekne uverenje o njenom uspešnom završetku - i to nakon završenog pravnog fakulteta, položenog pravosudnog ispita i određenog radnog iskustva. Pravnik koji ispunjava opšte uslove za izbor na pravosudnu funkciju, ali nije završio prethodnu obuku na PA, neće imati uverenje kojim se dokazuje osposobljenost za prvi izbor na funkciju sudije ili javnog tužioca - a taj izbor vrše pravosudni saveti (VSS i VST).

Pravnik koji je završio Pravni fakultet, položio pravosudni ispit i ima manje od dve godine radnog iskustva prijavljuje se na javni konkurs za prethodnu obuku na PA. Nakon položenog prijemnog ispita i objavljivanja rang liste, upisuje prethodnu obuku u trajanju od 24 meseca, tokom koje radi sa mentorom, prolazi teorijsku i praktičnu obuku i polaže završni ispit (pri čemu je 30 meseci u radnom odnosu na PA i prima platu u iznosu od 70% plate sudije osnovnog suda). Nakon stečenog uverenja, pravnik može da zasnuje radni odnos na određeno vreme u trajanju od najduže dve godine, sa VSS-om ili VST-om, na poslovima sudijskog ili javnotužilačkog pomoćnika, ili na stručnim poslovima u VSS-u ili VST-u. Završetkom obuke stiče i pravo da u budućnosti bude prvi put biran na mesto sudije ili tužioca. Istovremeno, prijemni na PA postaje uslov za obavljanje pripravničkog staža čak i za pripravnike-volontere (pravnike koji su nedavno stekli diplomu i koji izraze želju da budu u sudu ili tužilaštvu bez naknade).

Pravnici koji su nakon položenog pravosudnog ispita zaposleni duže od šest godina (saradnici ili savetnici u pravosudnim organima, pravnici na drugim mestima) takođe moraju da završe prethodnu obuku na PA. Zbog prethodnog radnog iskustva, njihova obuka traje kraće (3, 6 ili 12 meseci), a radni odnos im za to vreme miruje. Polaznici obuke koji su (bili) zaposleni u organu javne vlasti imaju pravo na zaradu u visini plate koju su u njemu ostvarivali. Nakon završnog ispita i uverenja, mogu da se zaposle na poziciji sudijskog ili javnotužilačkog pomoćnika (ili u VSS-u i VST-u), a završetkom obuke stiču i pravo da budu prvi put birani na mesto sudije ili tužioca.

Sudije i javni tužioci izabrani na funkcije pre stupanja ovog zakona na snagu neće biti obavezni da završe prethodnu obuku. Međutim, nosioci ovih pravosudnih profesija moći će da budu obavezani da se na drugi način usavršavaju pri PA. Naime, odlukom VSS-a ili VST-a za pojedine kategorije sudija i javnih tužilaca može biti propisana obavezna stalna obuka, a dodatno može biti predviđen poseban program radi otklanjanja nedostataka u radu sudije i javnog tužioca, uočenih prilikom vrednovanja njihovog rada. Ove programe izrađuje Programski savet PA i dostavlja ih pravosudnim savetima.

Hitno naknadno mišljenje od 16. jula 2026. godine nastalo je nakon niza onlajn sastanaka sa različitim akterima, tokom kojih su razmatrana pitanja od značaja za ocenu teksta zakona. Cilj mišljenja bio je da se proceni u kojoj meri je aktuelni tekst usklađen sa prethodnim preporukama Komisije. Komisija je posebno konstatovala da budući Zakon o PA, zajedno sa izmenama Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu, održava sprovođenje koncepta PA kao jedinog ulaznog puta u pravosudne profesije - koji odgovara Opciji br. 2 Venecijanska komisija je 2024. ponudila više modela ulaska u pravosuđe; Opcija 2 podrazumevala je Akademiju kao jedini obavezni put. , koju je Komisija 2024. godine ocenila kao poželjnu.

Ključne preporuke Venecijanske komisije u odnosu na Nacrt iz 2024. godine bile su sledeće: razjašnjenje nadležnosti VSS-a i VST-a u vezi sa PA - nadzora nad radom PA i stručnog nadzora, preispitivanja izveštaja o prijemnom ispitu i rang liste, kao i diskrecionih ovlašćenja prilikom razmatranja kandidata sa završenom početnom obukom; uklanjanje članstva ministra pravde po službenoj dužnosti u UO PA; jednakost budžetskih i samofinansirajućih korisnika; obezbeđivanje rodno uravnotežene zastupljenosti u organima PA; i vođenje transparentnog, inkluzivnog i otvorenog postupka izrade teksta zakona. Konstatovano je da su navedene preporuke sprovedene.

U zaključku mišljenja, Komisija je pohvalila napore Ministarstva pravde da revidira nacrt zakona i pozdravila sprovođenje koncepta PA kao jedinog ulaznog puta u pravosudne profesije kroz izmene Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu. Međutim, posebno je ukazala na potrebu da članovi UO koje imenuje Vlada ne budu predstavnici Ministarstva pravde niti lica koja je to ministarstvo delegiralo, kao i da se odredba o rodno uravnoteženom sastavu organa PA dosledno primenjuje u praksi. Ponovljena je potreba za inkluzivnim zakonodavnim postupkom koji obezbeđuje puno učešće svih relevantnih aktera, uključujući organizacije civilnog društva.

Zanimljivo je da je Komisija konstatovala da je zakonodavni postupak u vezi sa Zakonom o PA, u trenutku izrade mišljenja, u ranim fazama, da je javna rasprava održana u oktobru 2024. godine, te da se preporuka o sprovođenju transparentnog i inkluzivnog postupka, sa širokom participacijom, odnosi i na naredne faze procesa. Uprkos tome, Predlog zakona o PA našao se u skupštinskoj proceduri već narednog dana nakon usvajanja ovog mišljenja.

Osnovna funkcija PA ostaje nepromenjena, a sistem obuka i položaj korisnika nadovezuju se na ustavni okvir, donekle šireći ovlašćenja VSS-a i VST-a. Najznačajnije izmene odnose se na uvođenje prethodne obuke, njeno različito trajanje, novi model angažovanja korisnika i uspostavljanje obaveznih oblika obuka za sudije i tužioce.

Posmatrano u celini, predložena rešenja ukazuju na dalje jačanje koncepta stručnog usavršavanja kroz PA, a završena obuka postaje ključni uslov za pristup sudijskoj i javnotužilačkoj funkciji. Uprkos tome što su preporuke Venecijanske komisije ugrađene u tekst Predloga, i dalje postoji rizik od stvaranja svojevrsnog monopola jedne institucije nad pristupom pravosudnim profesijama. Posebno se ukazuje na izostanak odgovarajućeg postupka javne rasprave o predloženim izmenama.