Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o sprečavanju korupcije

Proširenje kruga javnih funkcionera je pozitivno i ključno za postupanje Agencije u poslovima iz njene nadležnosti. Ipak, postoji opasnost da veliki broj lica bude evidentiran kao funkcioneri, a da većina njih nema stvarnu ni faktičku vlast - dok Agencija, zbog manjka kapaciteta i tehničkih mogućnosti, neće moći sve da kontroliše.

Zato je ključno naći balans: da oni koji donose najznačajnije odluke za društvo budu pod stalnim nadzorom Agencije, a ne da se izveštaji Agencije svedu na statistiku o „slučajnom uzorku" funkcionera čija je stvarna moć manja od funkcije koju vrše, dok oni sa najvećim uticajem - a manje zvučnom funkcijom - ostaju van kontrole.

Prvobitno rešenje (bez roka) bilo je loše i podložno zloupotrebi, jer Narodna skupština ne mora i ne može uvek na vreme da izabere novog direktora, pa se mandat aktuelnog mogao produžavati u nedogled.

Drugi nacrt to popravlja - uvodi rok od godinu dana i imenovanje vršioca dužnosti iz reda pomoćnika. Crta ipak smatra da je godinu dana predugačko (primerenije bi bilo najviše šest meseci) i upozorava da mandat vršioca dužnosti nije vremenski ograničen, što ponovo ostavlja prostor za zloupotrebu.

Izmene člana 50. predstavljaju unapređenje, ali pojedine odredbe ostavljaju prostor za različita tumačenja i mogu dovesti do nastavka dosadašnje prakse Agencije da odredbe tumači u korist funkcionera. Potrebno je dodatno precizirati:

• Nastup funkcionera. Pretpostavka da iznosi stav organa „osim ako nedvosmisleno" ne naglasi suprotno nije dovoljno precizna. Treba jasno zabraniti da funkcioner u svom svojstvu učestvuje u stranačkim aktivnostima i propisati kada se smatra da nastupa u ime stranke (stranačka obeležja, zastave, naziv ili broj izborne liste).
• Nalozi na mrežama. Pozitivna novina - dosad su se funkcioneri pozivali na to da su nalozi „privatni", iako su na njima objavljivali i aktivnosti organa i stranačke sadržaje. Činjenica da naloge vode druga lica ili administratori ne sme biti oslobađajuća okolnost.
• Zabrana promotivnih aktivnosti. Unapređenje, ali propisani izuzeci su preširoko postavljeni i podložni zloupotrebi i selektivnom tumačenju; uslove za njihovu primenu treba dodatno precizirati.
• Definicija „promotivne aktivnosti". Nedovoljno precizna - funkcioner može tvrditi da aktivnost nije imala za cilj uticaj na birače, već neki „opštekorisni cilj", što Agencija često prihvata. Odredbu treba preformulisati tako da zabrane budu jasne.
• Radno vreme. Funkcioneri po pravilu nemaju standardno radno vreme; odredbu treba precizirati tako da se zabrani političko delovanje dok funkcioner postupa u službenom svojstvu.

Zaključak: nacrt je korak napred, naročito u delu o društvenim mrežama i ograničavanju funkcionerske kampanje, ali više odredaba ostaje nedovoljno precizno i - imajući u vidu dosadašnju praksu - zahteva dodatno normativno preciziranje; ODIHR preporuke su dobar mehanizam za to. Treba voditi računa i o procesnim rokovima: moraju biti hitni i kratki tokom kampanje, ali istovremeno omogućiti funkcioneru da se izjasni i Agenciji da prikupi dokaze - rok od pet dana bez mogućnosti izjašnjenja mogao bi voditi nezakonitim odlukama.

Drugi nacrt donosi konkretne pomake: obavezu organa da prijave promotivne aktivnosti Agenciji uz objavu spiska, i obavezu medija da isprave lažno predstavljanje funkcionera. Ipak, izmenjena definicija („stvaranje povoljne percepcije") i dalje je preširoka, za medije nije predviđena sankcija, a nejasno je da li Agencija pri prijemu obaveštenja suštinski proverava uslove ili samo evidentira aktivnosti.

Drugi nacrt bitno popravlja rešenje: obavezno praćenje predsednika Republike i članova Vlade i kombinovanje slučajnog uzorka sa procenom rizika direktno odgovaraju na glavnu Crtinu zamerku i na preporuku ODIHR-a, uz veću transparentnost nalaza.

Ostaje, međutim, otvoreno pitanje što je praćenje ograničeno na period nakon isteka roka za kandidovanje - zloupotreba javne funkcije i resursa moguća je i pre tog trenutka, pa bi deo nepravilnosti u najvažnijem delu kampanje mogao ostati van nadzora. Bitno je i da nedeljni nalazi ne ostanu na nivou statistike, već da omoguće uvid u konkretne aktivnosti funkcionera i postupanje Agencije.

Prednost: uvodi se obaveza Agencije da, kada ne postoje razlozi za pokretanje postupka, donese formalno rešenje uz mogućnost žalbe. Time se jača pravna sigurnost i otklanja dosadašnja praksa odlučivanja dopisima i „obaveštenjima o ishodu postupka", koja nije bila u skladu sa ZUP-om.

Nedostatak: nacrt ne uređuje dovoljno jasno rokove postupanja Agencije u predmetima pokrenutim po službenoj dužnosti i po prijavi - posebno rok za pokretanje i rok za okončanje postupka - što ostavlja prostor za neujednačenu i potencijalno neefikasnu primenu.

Rok od 15 dana za odlučivanje Veća Agencije po žalbi u izbornom periodu je predugačak i ne obezbeđuje dovoljno brzu reakciju u kontekstu izbornih rokova; treba razmotriti njegovo skraćivanje na 7 dana. Potrebno je propisati i hitan rok za postupanje Upravnog suda u predmetima koji se odnose na izbornu kampanju, kako bi sudska zaštita bila delotvorna u realnom vremenu izbornog procesa.

Dodatno, radi izbegavanja dosadašnjih problema u primeni, potrebno je izričito propisati da podnosilac prijave ima pravo da izjavi žalbu Veću Agencije, radi pravne sigurnosti i ujednačene prakse.

Propust je što nacrt ne propisuje obavezu objavljivanja odluka Veća Agencije na sajtu Agencije, čime se umanjuje transparentnost postupanja i dostupnost informacija javnosti. Takođe nije predviđena obaveza objavljivanja odluka Upravnog suda, iako su one od ključnog značaja za razumevanje prakse i kontrolu zakonitosti rada Agencije.

Preciziranje rasterećuje stručnu službu i omogućava joj da se posveti predstavkama značajnim za rad. Drugi nacrt dodatno ublažava zahtev - dovoljna je sumnja u korupciju, bez priloženih dokaza - što je u skladu sa napomenom ODIHR-a da se od podnosioca ne traži da dokaže nedozvoljeno postupanje. Odredba treba da balansira između predstavki po kojima se može postupati i onih koje nisu jasne niti sadrže podatke za postupanje.

Izmena otvara pitanja tumačenja i primene. Nacrt ne definiše šta se podrazumeva pod „istom javnom funkcijom" (ista vrsta funkcije, funkcija u istom organu, isto radno mesto ili identična funkcija sa istim nadležnostima), pa ostaje prostor za različita tumačenja i za izbegavanje obaveze u pojedinim situacijama, poput prelaska sa statusa vršioca dužnosti na funkciju u punom mandatu.

Nije jasan ni cilj ograničenja: ako nije došlo do promene podataka iz prethodnog izveštaja, ne postoji očigledno opravdanje za različit tretman funkcionera ponovo izabranih na istu funkciju i onih odmah postavljenih na drugu javnu funkciju.

Formulacija „za bilo koju godinu posle podnošenja tog izveštaja u periodu do podnošenja novog izveštaja ili do početka provere izveštaja" je složena i neprecizna i treba je pojednostaviti i jasnije normativno definisati. Posebno je sporan neodređen pojam „početka provere izveštaja", koji zakon ne definiše i koji se može različito tumačiti (godišnji plan, početak prikupljanja podataka ili formalno otvaranje predmeta), pri čemu funkcioner u praksi ne mora imati saznanje o toj fazi postupka - što otvara prostor za pravnu nesigurnost i potencijalne zloupotrebe.

Način na koji je definisana „promena strukture imovine" nije adekvatno normiran u okviru ove odredbe, već bi morao biti precizno definisan u zakonu ili drugom relevantnom propisu. Crta ocenjuje da ove izmene predstavljaju korak unazad u odnosu na postojeća rešenja, jer umesto povećanja pravne sigurnosti unose dodatnu nejasnoću i otežavaju primenu. ODIHR je oko prijavljivanja imovine dao najdetaljnije smernice; njihova implementacija u novi tekst tek predstoji.

Rešenje povećava transparentnost.