Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o sprečavanju korupcije

Proširenje kruga javnih funkcionera je pozitivno i ključno za postupanje Agencije u poslovima iz njene nadležnosti. Ipak, postoji opasnost da veliki broj lica bude evidentiran kao funkcioneri, a da većina njih nema stvarnu ni faktičku vlast - dok Agencija, zbog manjka kapaciteta i tehničkih mogućnosti, neće moći sve da kontroliše.

Zato je ključno naći balans: da oni koji donose najznačajnije odluke za društvo budu pod stalnim nadzorom Agencije, a ne da se izveštaji Agencije svedu na statistiku o „slučajnom uzorku" funkcionera čija je stvarna moć manja od funkcije koju vrše, dok oni sa najvećim uticajem - a manje zvučnom funkcijom - ostaju van kontrole.

Rešenje je loše i podložno zloupotrebi: Narodna skupština ne mora i ne može uvek na vreme da izabere novog direktora, pa se mandat aktuelnog direktora može produžavati u nedogled, što nije u skladu sa evropskim standardima jačanja integriteta funkcije direktora ovakve institucije.

Neophodno je propisati precizan i ne predug rok za produženje - ne duži od tri meseca. Bolje rešenje bilo bi da se do izbora novog direktora imenuje vršilac dužnosti iz redova pravnika Agencije koji iskažu interes za tu funkciju.

Izmene člana 50. predstavljaju unapređenje, ali pojedine odredbe ostavljaju prostor za različita tumačenja i mogu dovesti do nastavka dosadašnje prakse Agencije da odredbe tumači u korist funkcionera. Potrebno je dodatno precizirati:

• Nastup funkcionera. Pretpostavka da iznosi stav organa „osim ako nedvosmisleno" ne naglasi suprotno nije dovoljno precizna. Treba jasno zabraniti da funkcioner u svom svojstvu učestvuje u stranačkim aktivnostima i propisati kada se smatra da nastupa u ime stranke (stranačka obeležja, zastave, naziv ili broj izborne liste).
• Nalozi na mrežama. Pozitivna novina - dosad su se funkcioneri pozivali na to da su nalozi „privatni", iako su na njima objavljivali i aktivnosti organa i stranačke sadržaje. Činjenica da naloge vode druga lica ili administratori ne sme biti oslobađajuća okolnost.
• Zabrana promotivnih aktivnosti. Unapređenje, ali propisani izuzeci su preširoko postavljeni i podložni zloupotrebi i selektivnom tumačenju; uslove za njihovu primenu treba dodatno precizirati.
• Definicija „promotivne aktivnosti". Nedovoljno precizna - funkcioner može tvrditi da aktivnost nije imala za cilj uticaj na birače, već neki „opštekorisni cilj", što Agencija često prihvata. Odredbu treba preformulisati tako da zabrane budu jasne.
• Radno vreme. Funkcioneri po pravilu nemaju standardno radno vreme; odredbu treba precizirati tako da se zabrani političko delovanje dok funkcioner postupa u službenom svojstvu.

Zaključak: nacrt je korak napred, naročito u delu o društvenim mrežama i ograničavanju funkcionerske kampanje, ali više odredaba ostaje nedovoljno precizno i - imajući u vidu dosadašnju praksu - zahteva dodatno normativno preciziranje; ODIHR preporuke su dobar mehanizam za to. Treba voditi računa i o procesnim rokovima: moraju biti hitni i kratki tokom kampanje, ali istovremeno omogućiti funkcioneru da se izjasni i Agenciji da prikupi dokaze - rok od pet dana bez mogućnosti izjašnjenja mogao bi voditi nezakonitim odlukama.

Odredba je unapređenje jer uvodi aktivno praćenje unapred određenog uzorka funkcionera i jača sistemski nadzor nad funkcionerskom kampanjom. Ipak, model zasnovan isključivo na slučajnom uzorku nije adekvatan jer zanemaruje funkcionere koji po prirodi funkcije nose najveći rizik zloupotrebe javnih resursa; zakon mora jasno propisati obavezno praćenje ključnih funkcionera - predsednika Republike, predsednika Vlade i ministara.

Sporno je i pitanje transparentnosti plana praćenja: ako funkcioneri unapred znaju da su deo uzorka, nadzor gubi preventivni efekat, dok potpuna netransparentnost otvara pitanje poverenja javnosti u rad Agencije. Nacrt ne uspostavlja jasan balans između ova dva zahteva. ODIHR preporuke su dobar mehanizam za preciziranje ovih normi.

Prednost: uvodi se obaveza Agencije da, kada ne postoje razlozi za pokretanje postupka, donese formalno rešenje uz mogućnost žalbe. Time se jača pravna sigurnost i otklanja dosadašnja praksa odlučivanja dopisima i „obaveštenjima o ishodu postupka", koja nije bila u skladu sa ZUP-om.

Nedostatak: nacrt ne uređuje dovoljno jasno rokove postupanja Agencije u predmetima pokrenutim po službenoj dužnosti i po prijavi - posebno rok za pokretanje i rok za okončanje postupka - što ostavlja prostor za neujednačenu i potencijalno neefikasnu primenu.

Rok od 15 dana za odlučivanje Veća Agencije po žalbi u izbornom periodu je predugačak i ne obezbeđuje dovoljno brzu reakciju u kontekstu izbornih rokova; treba razmotriti njegovo skraćivanje na 7 dana. Potrebno je propisati i hitan rok za postupanje Upravnog suda u predmetima koji se odnose na izbornu kampanju, kako bi sudska zaštita bila delotvorna u realnom vremenu izbornog procesa.

Dodatno, radi izbegavanja dosadašnjih problema u primeni, potrebno je izričito propisati da podnosilac prijave ima pravo da izjavi žalbu Veću Agencije, radi pravne sigurnosti i ujednačene prakse.

Propust je što nacrt ne propisuje obavezu objavljivanja odluka Veća Agencije na sajtu Agencije, čime se umanjuje transparentnost postupanja i dostupnost informacija javnosti. Takođe nije predviđena obaveza objavljivanja odluka Upravnog suda, iako su one od ključnog značaja za razumevanje prakse i kontrolu zakonitosti rada Agencije.

Preciziranje da se ne postupa po predstavkama koje nisu jasne i nemaju dokaza rasterećuje stručnu službu i omogućava joj da se posveti predstavkama značajnim za rad. Ipak, odredba mora da balansira: između predstavki koje sadrže opis događaja po kome se može postupati i onih koje nisu jasne niti sadrže podatke za postupanje. Od podnosioca ne bi trebalo zahtevati da dokaže nedozvoljeno postupanje, već da dostavi dovoljno konkretan i verodostojan opis koji omogućava proveru.

Izmena otvara pitanja tumačenja i primene. Nacrt ne definiše šta se podrazumeva pod „istom javnom funkcijom" (ista vrsta funkcije, funkcija u istom organu, isto radno mesto ili identična funkcija sa istim nadležnostima), pa ostaje prostor za različita tumačenja i za izbegavanje obaveze u pojedinim situacijama, poput prelaska sa statusa vršioca dužnosti na funkciju u punom mandatu.

Nije jasan ni cilj ograničenja: ako nije došlo do promene podataka iz prethodnog izveštaja, ne postoji očigledno opravdanje za različit tretman funkcionera ponovo izabranih na istu funkciju i onih odmah postavljenih na drugu javnu funkciju.

Formulacija „za bilo koju godinu posle podnošenja tog izveštaja u periodu do podnošenja novog izveštaja ili do početka provere izveštaja" je složena i neprecizna i treba je pojednostaviti i jasnije normativno definisati. Posebno je sporan neodređen pojam „početka provere izveštaja", koji zakon ne definiše i koji se može različito tumačiti (godišnji plan, početak prikupljanja podataka ili formalno otvaranje predmeta), pri čemu funkcioner u praksi ne mora imati saznanje o toj fazi postupka - što otvara prostor za pravnu nesigurnost i potencijalne zloupotrebe.

Način na koji je definisana „promena strukture imovine" nije adekvatno normiran u okviru ove odredbe, već bi morao biti precizno definisan u zakonu ili drugom relevantnom propisu. Crta ocenjuje da ove izmene predstavljaju korak unazad u odnosu na postojeća rešenja, jer umesto povećanja pravne sigurnosti unose dodatnu nejasnoću i otežavaju primenu. ODIHR je oko prijavljivanja imovine dao najdetaljnije smernice; njihova implementacija u novi tekst tek predstoji.