Video-nadzor na biračkim mestima ugrožava tajnost glasanja i integritet izbora

Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o izboru narodnih poslanika od 10. novembra 2025. godine, koji je u zakonodavnu proceduru uputila poslanička grupa Mi snaga naroda prof. dr Branimir Nestorović, predviđa uvođenje tehničkog sistema za video-nadzor biračkih mesta tokom izbornog dana. Predviđeni sistem bi omogućio nadzor i snimanje postupka sprovođenja glasanja, brojanja glasova i potpisivanja zapisnika o radu biračkog odbora, u cilju obezbeđivanja transparentnosti i integriteta izbornog procesa, na način kojim se ne narušava tajnost glasanja i zaštitu podataka o ličnosti. Uvođenje sistema i kontrola nad njegovom upotrebom stavljeni su u nadležnost Republičke izborne komisije.

Navedeno rešenje, međutim, zahteva kritički pregled u kontekstu osnovnih demokratskih principa i međunarodnih standarda koji garantuju slobodu i tajnost glasanja. Uvođenje tehničkog sistema za video-nadzor, kao nove mere u izbornom procesu, takođe, mora biti procenjeno u poređenju s postojećim zakonskim mehanizmima koji osiguravaju transparentnost i integritet izbornog postupka.

Iskustva iz prakse drugih država pokazuju da upotreba video-nadzora na biračkim mestima često dovodi do tehničkih problema i smanjenja poverenja birača u izborni proces, dok su efekti na povećanje transparentnosti ograničeni.

Naposletku, neophodno je izvršiti analizu predloženog zakonskog rešenja kako bi se procenila njegova praktična primenljivost i usklađenost s međunarodnim i nacionalnim standardima.

Ustav Republike Srbije u članu 52. propisuje da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, odnosno da je glasanje tajno i lično. Dakle, najviši akt Republike Srbije posebno ističe da su izbori slobodni što nesumnjivo podrazumeva slobodu glasanja, dok s druge strane izričito uspostavlja garanciju tajnosti glasa kao ključnu odliku izbornog prava. Iste garancije predviđa i Evropska konvencija o ljudskim pravima koja predviđa da su visoke strane ugovornice obavezne da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, dok tajnost glasa štiti i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima.

Kopenhagenski dokument OEBS-a o ljudskoj dimenziji  obavezuje države učesnice da sprovode slobodne izbore „u razumnim vremenskim razmacima, tajnim glasanjem ili jednako slobodnim postupkom glasanja”, u uslovima koji u praksi obezbeđuju „slobodno izražavanje volje birača” pri izboru njihovih predstavnika. Navedeni standard podrazumeva da garancije slobode izbora moraju da postoje ne samo na normativnom nivou, već i u funkcionalnom smislu, odnosno da mehanizmi uvedeni u izbornu praksu moraju da budu primenjivi i efikasni.

Sloboda glasanja podrazumeva, na prvom mestu, da izlazak na izbore nije obavezan, već da je birač slobodan da odluči da li će glasati. Takvo poimanje slobode glasanja proističe iz Rusoovog shvatanja narodne suverenosti, prema kojem je svaki građanin nosilac dela narodne suverenosti, odnosno odatle proizlazi teorija o izbornom pravu kao subjektivnom javnom pravu, a ne dužnosti. U tom smislu treba čitati i tumačiti i odredbu Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima, koji propisuje da uzdržavanje može biti stvar političkog izbora, te da se spiskovi lica koji su glasali ne smeju objavljivati.  Dakle, svaki birač je slobodan da se uzdrži od glasanja, a njihova sloboda glasanja će biti narušena ukoliko bi spiskovi birača koji su glasali bili objavljeni. U skladu s tim, ukoliko bi se na biračkim mestima postavio video nadzor koji bi svi mogli da prate u realnom vremenu, bila bi narušena sloboda glasa birača, budući da bi to zapravo bilo posredno objavljivanje “spiskova” birača koji su izašli na izbore. 

Sloboda glasanja dakako podrazumeva i da je birač slobodan da svojom voljom odluči za koga će glasati, odnosno da glasa po svojoj savesti. Taj drugi element slobode glasanja se štiti pre svega garantovanjem tajnosti glasanja. Tajnost glasanja se obezbeđuje propisivanjem pravila po kojima birač glasa, a koja moraju biti takve prirode da garantuju da niko ne može da vidi na koji način birač popunjava svoj glasački listić. Dodatno, sloboda i tajnost glasanja mogu jedino biti obezbeđeni ukoliko je birač zaštićen od bilo kakve vrste pritisaka, odnosno prinude, kojim se primorava da glasa za određenu listu ili da saopšti drugome za koju je listu glasao. Upravo na tom mestu, video nadzor na biračkom mestu može imati jako negativne posledice.
Naime, onima koji vrše pritisak na birače biće olakšano da saznaju ko je izašao na izbore, te oni mogu lakše identifikovati one koji nisu glasali za određenu opciju, odnosno vršiti pritiske na te birače da otkriju za koga su glasali. S druge strane, samo prisustvo kamera na biračkom mestu, može stvoriti utisak kod birača da ga neko posmatra kako glasa, te će on lakše podleći pritiscima da glasa za određenu opciju. Štaviše, to će takođe olakšati pritiske na birače, budući da oni koji vrše pritiske mogu da ubede birače da u svakom trenutku preko kamera na biračkom mestu mogu da vide kako je birač glasao.

Navedeno potvrđuje i tumačenje UN u Priručniku za međunarodne standarde ljudskih prava na izborima, prema kojem su države obavezne da, u skladu s Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, zaštite birače od bilo kakvog pritiska da otkriju kako su nameravali da glasaju ili kako su glasali, kao i od “svakog nezakonitog ili proizvoljnog mešanja u izborni postupak”. Naglašava se da tajnost glasa mora da bude očuvana u svim fazama postupka, od samog glasanja, do utvrđivanja rezultata.

U zajedničkom mišljenju ODIHR-a, Saveta Evrope i Venecijanske Komisije o Izbornom zakoniku Gruzije iz 2010. godine izričito navodi se da je problematična odredba koja dozvoljava da se „video nadzor i snimanje mogu koristiti radi sprečavanja povreda u izbornom procesu i reagovanju na njih“, te da je treba u celosti ukloniti. Ističe se da upotreba uređaja za snimanje na biračkom mestu, čak i ako ne narušava tajnost glasanja, može stvoriti takav utisak i zastrašiti pojedine birače. Naglašeno je da takva odredba može imati obeshrabrujući efekat na biračko pravo, što potencijalno dovodi do zastrašivanja, straha i prinude. U Mišljenju je zaključeno da se „imajući u vidu postojeće odredbe o posmatranju izbora i napore da se obezbedi transparentnost izbornog procesa”, namera takvog rešenja „ne može opravdati”.

Istovremeno, u OEBS-ovom Uputstvu za ekspertsku analizu i ocenu izborne regulative jasno se navodi da „nijednom članu biračkog odbora niti drugom licu ne sme biti dozvoljeno da vidi popunjeni glasački listić”, te da tajno glasanje predstavlja „apsolutnu obavezu” organa koji sprovode izbore. Sadržina glasačkog listića mora da bude zaštićena u svim fazama postupka, osim u fazi utvrđivanja rezultata glasanja, kada se popunjeni glasački listići prebrojavaju u skladu s propisanom procedurom.

Uvođenje kamera na biračkim mestima predstavlja uvođenje novih tehnologija u izborni proces, pa saglasno tome i neophodnost pridržavanja postojećih standarda u toj oblasti. Takvi standardi su sadržani u Interpretativnoj deklaraciji Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima u pogledu digitalnih tehnologija i veštačke inteligencije. U ovom dokumentu se, između ostalog, naglašava da je preduslov za usvajanje i korišćenje bilo koje tehnologije uspostavljanje odgovarajućih zaštitnih mera, naročito radi obezbeđenja bezbedne, pouzdane i transparentne upotrebe.

U ODIHR-ovom Priručniku iz 2006. godine predstavljene su specijalne glasačke procedure (upotreba mobilnih glasačkih kutija, glasanje poštom, glasanje u bolnicima i zatvorima i drugo). Kako se u Priručniku navodi, specijalne glasačke procedure nose povećane rizike od zloupotreba, a posebno od narušavanja tajnosti glasanja. Iz navedenog standarda, takođe proizlazi da, u odnosu na sve nove mere i mehanizme (a pod time tehničke, digitalne i sl.) koje odstupaju od uobičajenog procesa glasanja i koje su po svojoj prirodi podobne da prouzrokuju povredu tajnosti glasa, treba zakonom uspostaviti strožije zahteve zarad zaštite prava i sloboda birača. Uzevši u obzir da tehnička priroda video-nadzora na biračkim mestima povlači rizik od narušavanja tajnosti glasanja, može se konstatovati da je neophodno da zakonom budu predviđeni dodatni zaštitni mehanizmi koji bi mogli da se efikasno primene u praksi, dok u odsustvu takvih mehanizama treba izbeći regulisanje i upotrebu ovog sistema.

Iz navedenog se zaključuje da upotreba kamera na biračkim mestima može stvoriti osećaj pritiska na birače i ugroziti tajnost glasanja. 

Kamere na biračkim mestima uvedene su u malom broju zemalja, i to prvenstveno u mladim demokratijama nastalim po disoluciji SSSR-a. Iskustva ovih država pokazuju brojne praktične nedostatke i rizike u primeni sistema video-nadzora.

U izveštaju Saveta Evrope za Republiku Moldaviju iz 2023. godine, navedeno je da su video kamere na biračkim mestima bile operativne na većini posećenih biračkih mesta, ali su neki posmatrači napomenuli da su kamere koje su postavljene prema glasačkim kutijama imale širok pogled na prostorije, potencijalno kompromitujući tajnost glasa.

Međunarodni akti i zakoni Republike Srbije poznaju različite institute i mehanizme koji služe poboljšanju transparentnosti izbora, povećanju poverenja birača i osnaživanju integriteta izbora. Takvi instrumenti su, između ostalog, posmatračke misije i zabrane snimanja na biračkim mestima.

Institut posmatrača izbora uređen je brojim međunarodnim aktima. Između ostalog, Dokument Kopehaške konferencije o ljudskoj dimenziji posebno ističe da posmatrači (bilo iz država članica OEBS-a bilo iz odgovarajućih privatnih institucija i organizacija) doprinose unapređenju izbornih procesa, uz obavezu da se ne mešaju u sam postupak. Međunarodni principi polaze od stava da je profesionalno posmatranje izbora ključni mehanizam za obezbeđivanje javnog uvida u sprovođenje izbora, posebno na samom biračkom mestu.

U Republici Srbiji posmatrači izbora su zakonska kategorija, a njihov položaj i ovlašćenja precizno su definisani Zakonom o izboru narodnih poslanika i Zakonom o lokalnim izborima. Uloga posmatračkih misija ogleda se u nepristrasnom praćenju celokupnog izbornog procesa, obaveštavanju javnosti i davanju ocena o (ne)demokratičnosti izbora, te na taj način, posmatračke misije stvaraju sponu između opšte javnosti i učesnika u izbornom postupku.

Postojeći zakonski mehanizmi posmatranja izbora pružaju funkcionalni nadzor i obezbeđuju poboljšanje transparentnosti izbora. S druge strane, sistemski video-nadzor nad glasanjem dopušta da celokupna javnost stekne ulogu svojevrsnog neposrednog posmatrača na biračkom mestu, bez ikakvih shodnih obaveza prema glasačima i članovima biračkih odbora.

Pored toga, domaći i međunarodni akti prepoznaju i zabranu snimanja i fotografisanja na biračkim mestima. Zakonom o izboru narodnih poslanika i Zakonom o lokalnim izborima zabranjeno je snimanje, fotografisanje i beleženje podataka o biračima, kao i neovlašćeno snimanje i fotografisanje dešavanja na biračkom mestu, sve u skladu s nadnacionalnim standardima i u cilju zaštite prava i sloboda birača.

Treba napomenuti da je Evropski sud za ljudska prava u }"]predmetu Magyar Kétfarkú Kutya Párt protiv Mađarske zauzeo stav da nije zabranjeno snimanje (fotografisanje) na biračkom mestu koje je u službi ostvarivanja slobode izražavanja birača. Sud je istakao da postojeće zakonodavstvo u devet država (Austrija, Gruzija, Nemačka, Litvanija, Moldavija, Severna Makedonija, San Marino, Srbija i Turska) zabranjuje fotografisanje, kamere i mobilne telefone unutar biračkih mesta, a da je Austrijski Ustavni sud istovremeno ocenio da dobrovoljno objavljivanje informacija od strane birača u pogledu načina na koji su glasali, naročito putem društvenih mreža, ne predstavlja povredu načela slobodnog biračkog prava. Iz tog razloga, neophodno je razlikovati slučaj u kojem birač upotrebom digitalnog uređanja dobrovoljno otkriva na koji je način glasao, čime se ne povređuje sloboda izbora i tajnost glasanja, od sistemskog normativnog i praktičnog uvođenja video-nadzora, koje ima potencijal da takve povrede učini. Postavljanje kamera ne biračkim mestima (u cilju snimanja dešavanja) pritom je kontradiktorno postojećim zabranama u domaćem zakonodavstvu, čiji se efekat u praksi pokazao kao pozitivan.

U nastavku će biti analizirana konkretna rešenja Predloga o izmenama i dopunama Zakona o izboru narodnih poslanika (u nastavku: Predlog).

Član 1 Predloga predviđa da je Republička izborna komisija dužna da obezbedi tehnički sistem za video-nadzor biračkih mesta, koji omogućava nadzor i snimanje postupka sprovođenja glasanja, brojanja glasova i potpisivanja zapisnika o radu biračkog odbora. Budući da se ovom odredbom vrši dopuna člana 42 Zakona o izboru narodnih poslanika kojim je propisan izborni materijal koji se dostavlja biračkom odboru, a kako je birački odbor dužan da rukuje izbornim materijalom na biračkom mestu, suštinski se propisuje da će birački odbor morati da postavi (instalira) tehnički sistem za video-nadzor. Kako se ključne kritike na račun izborne administracije od strane međunarodnih i domaćih posmatrača odnose na neobučenost i nedostatak adekvatnih znanja biračkog odbora, u najmanju ruku se na ovom mestu mora izraziti sumnja da li će birački odbor biti u stanju da obavi ovakvu instalaciju na biračkom mestu neposredno pre početka glasanja, uz sve druge radnje koje je, i po ranijim rešenjima, dužan da obavi. Naime, prema Interpretativnoj deklaraciji Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima, uvođenje novih tehnologija u izborni proces neizostavno pretpostavlja nepristrasnost, nezavisnost i profesionalnost organa za sprovođenje izbora i to naročito onda kada njihova upotreba za sobom povlači više zadataka za organe koji sprovode izbora. Stoga, u trenutku kada postoji nedovoljno poverenje u organe koji sprovode izbora i dokazan manjak profesionalizma i znanja, ovaj zahtev takođe ostaje neispunjen.

Članom 2 Predloga se dodaje novi član 52a, čiji stav 1 predviđa da će na svakom biračkom mestu biti instalirana oprema za video-nadzor. Takvo rešenje će biti jako teško primenjivo budući da biračka mesta nisu uniformisana, a neretko nisu adekvatna ni za „analogno” sprovođenje glasanja, tim pre nisu uslovna ni za „digitalizaciju”. 

Stav 2 istog člana propisuje da se video prenos vrši bez zvuka, fiksnim uglom kamere, odnosno da kamera ne sme obuhvatati unutrašnji deo paravana za glasanje, niti biračke spiskove. Jasno je da ovakva odredba ima za cilj da spreči narušavanje tajnosti glasa, te njen cilj i sadržina nisu upitne. Međutim, upitan je način sprovođenja ove odredbe u delo. Naime, nameće se pitanje, ko osim članova biračkog odbora vodi računa o tome da li je kamera propisno postavljena. Da li to čine lokalne izborne komisije za biračka mesta sa svojih teritorija ili Republička izborna komisija za sva biračka mesta na teritoriji Republike Srbije? Ukoliko to čini Republička izborna komisija, trebalo bi dovesti u pitanje njene kapacitete da ovakvu proveru izvrši, budući da bi ona morala gotovo istovremeno da proveri da li su kamere adekvatno postavljene na više od 8.500 biračkih mesta. Isto važi i za lokalne izborne komisije, koje iako imaju manji broj biračkih mesta za proveru, raspolažu i značajno manjim kapacitetima. Ukoliko bi se provera vršila tokom dana prema određenom planu, a ne istovremeno neposredno nakon otvaranja biračkih mesta, ne bi bilo teško zamisliti da se, kasnije u toku izbornog dana, proverom otkrije da kamere na određenom broju biračkih mesta nisu adekvatno postavljene, što bi značilo da je biračima na tom biračkom mestu direktno narušena tajnost glasa. S druge strane, ukoliko bi se ostavilo biračkim odborima da samostalno proveravaju da li su kamere propisno postavljene, onda bi se smisao uvođenja video-nadzora na biračkom mestu u potpunosti izgubio, budući da je ključni razlog za njihovo uvođenje upravo nepoverenje u birački odbor. 

Stav 3 novog člana 52a uvodi mogućnost javnog uvida u video-prenos s biračkog mesta. Takvo rešenje otvara mogućnost za potencijalne zloupotrebe koje su u prethodnim glavama istaknute. Dodatno, ovakva odredba je u potpunosti u suprotnosti s napred navedenim najvišim međunarnodnim instrumentima i standardima u oblasti izbora, odnosno zaštite slobode i tajnosti glasa. Povrh toga, ona bi obesmislila i ulogu posmatrača, što je napred takođe elaborirano.

Članom 5 predloga se dodaje novi član 89a ZINP koji predviđa da Republička izborna komisija može po hitnom postupku, a uz saglasnost većine članova biračkog odbora, da dozvoli nastavak glasanja bez video-nadzora, ukoliko utvrdi da je kvar lakše prirode, odnosno da to ne utiče na regularnost glasanja. Navedeno rešenje otvara širok prostor za zloupotrebe, budući da je moguće na ovaj način sprovesti glasanje bez video-nadzora. Dodatno, ukoliko se kamere na biračkim mestima uvode radi obezbeđivanja regularnosti glasanja, postavlja se pitanje kako je moguće da Republička izborna komisija i većina članova biračkog odbora (a zbog nepoverenja u njihov rad se uvodi video-nadzor) odluče da nedostatak video-nadzora na biračkom mestu neće uticati na regularnost glasanja. Prema tome, ovakvo rešenje je kontradiktorno samoj suštini ovog predloga i njegovom cilju.

Član 6 Predloga vrši dopunu člana 164 ZINP novim stavom 5 koji uvodi kategoriju posmatrača van biračkog mesta. Osim toga, njima se daje mogućnost da podnesu prigovor u skladu s članom 115 stav 4 i članom 116 stav 4 ZINP. Čini se da je ovakva odredba besmislena, budući da je dodeljeno pravo novoj kategoriji posmatrača da ulože prigovor samo u slučaju kada je glasanje na biračkom mestu poništeno i to protiv rešenja kojim se poništava glasanje na biračkom mestu, a ne u drugim situacijama.

Važno je istaći da Predlog nije ispunio ni elementarne zahteve predviđene navedenom Interpretativnom deklaracijom, koji se odnose na uvođenje novih digitalnih tehnologija u izborno zakonodavstvo, a koji pretpostavljaju postojanje širokog konsenzusa i sveobuhvatne javne rasprave koja bi obuhvatila sve relevantne aktere.

U skladu s predstavljenim, jasno je da analizirani predlog nije u skladu s domaćim i međunarodnim propisima, odnosno standardima u oblasti izbornog prava. Predlog je duboko pogrešan, narušava tajnost i slobodu glasa birača, unižava i obesmišljava položaj posmatrača i stručnih posmtračkih misija, a sem toga sadrži određeni broj odredbi i rešenja koja nisu dovoljno precizna ili su jedna drugima kontradiktorna. Takođe, predlogom nije vođeno računa o realnom stanju na terenu, odnosno kapacitetima izborne adminstracije na svakom od njena tri nivoa da ovakvo rešenje sprovede u delo.

Predloženo uvođenje sistema video-nadzora na biračkim mestima predstavlja meru, koja uprkos deklarativnoj nameri da se osigura transparentnost izbornog procesa, nosi ozbiljne rizike po slobodu glasanja i tajnost glasanja. Sloboda glasanja je osnovni element demokratskog procesa i individualno ljudsko pravo, dok je tajnost glasanja prvi preduslov za slobodno izražavanje izborne volje.

Međunarodni standardi, zakonske garancije i komparativna iskustva ukazuju da navedeni sistem može da olakša pritiske na birače i zastrašivanje, te da naruši poverenje u izborni proces, dok su praktične koristi ograničenog dometa i nesrazmerne mogućim posledicama. Takođe, u odsustvu zaštitnih mehanizama koji imaju kapacitet da se primene u praksi, te potrebnih materijalnih i organizacionih resursa, dovodi se u pitanje efikasnost i opravdanost takvog sistema.

Predlog da se na biračkim mestima uvede sistem za video-nadzor potrebno je odbaciti, pre svega radi zaštite slobode i tajnosti glasa birača, ali i zbog drugih napred navedenih nemalih nedostataka u njegovoj sadržini.