Kontekst i zaključci
Predložene izmene i dopune zakona ne korespondiraju direktno sa ODIHR ODIHR preporuka broj 4 iz 2023. godine, sa druge strane, odnosi se načelno na potrebu preispitivanja zakona, propisa i praksi kako bi se omogućio uvid u podatke iz biračkog spiska i olakšalo sprovođenje značajne revizije Jedinstvenog biračkog spiska uz učešće relevantnih zainteresovanih strana, uključujući političke stranke i civilno društvo, a u skladu sa standardima zaštite podataka. Preporuka broj 13 iz 2022. Da bi se garantovalo opšte pravo glasa i sprečilo neopravdano oduzimanje prava glasa ili nejednak tretman birača, treba razmotriti uvođenje objektivnih, razumnih i nediskriminatornih procedura za upis građana bez stalnog prebivališta u biračke spiskove i mogućnosti da ti građani ostvare svoja biračka prava. Kada je reč o Crtinim prioritetnim preporukama, insistira sa na sprovođenju nezavisne revizije biračkog spiska u skladu sa međunarodnim standardima i preporukama ODIHR (koja revizija je sada u nadležnosti Komisije za reviziju biračkog spiska). Pored toga, ističe se potreba za unapređenjem neefikasnog i sporog postupa MUP-a po zahtevima vlasnika nepokretnosti koji sumnjaju da su nepoznata lica prijavljena na njihovoj adresi, pre svega u pogledu preciziranja roka u kojem je MUP dužan da postupa po zahtevu. preporukama, niti sa Crta preporukama. Set zakona prevashodno reguliše pitanje glasanja dijaspore, dok se predlagač u obrazloženjima posebno poziva na praksu Venecijanske komisije Saveta Evrope, Kodeks dobre izborne prakse i preporuke Saveta Evrope o učešću dijaspore u izborima. Međutim, imajući u vidu osetljivost trenutne političke i društvene situacije, Crta smatra da nije moguće u potpunosti predvideti sve posledice predloženih zakonskih rešenja, te da postoji rizik da određene kategorije birača budu izložene ograničenju ili uskraćivanju pojedinih prava. Istovremeno, predložena rešenja mogu staviti dodatni teret na građane u pogledu dokazivanja i ažuriranja podataka, dok ostavljaju prostor za selektivnu primenu. To može dovesti do novih zloupotreba od strane istih onih pripadnika MUP-a koji su vršili takve radnje na izborima 2023. godine, a nikada za to nisu odgovarali.
Crta ocenjuje da bi se pozitivni efekti predloženog seta zakona mogli ogledati u jačanju usklađenosti između pravnog i faktičkog stanja kroz uvođenje kriterijuma stvarnog prebivališta, u cilju onemogućavanja zloupotreba. U tom smislu, rešenja teže da uklone fiktivno prijavljene birače iz jedinstvenog biračkog spiska. Predlozi dodatno podrazumevaju sistemsko uključivanje dijaspore u politički proces na republičkom nivou uz ukidanje dosadašnjeg uslovljavanja prebivalištem u Srbiji, kao i unapređenje pravnog položaja državljana u inostranstvu kroz mogućnost izdavanja ličnih dokumenata i upisa na osnovu strane adrese. Preciznije definisanje biračkog tela na nivou lokalnih izbora daje pravo glasa samo biračima koji faktički žive na toj teritoriji, u cilju sprečavanja tzv. izbornog turizma.
Dalje, predviđa se uspostavljanje centralizovanog i međusobno povezanog sistema evidencija, što u načelu može povećati efikasnost uprave i smanjiti administrativne greške. Na taj način moglo bi da se olakša ostvarivanje prava građana u inostranstvu, što bi doprinelo dugoročnijem i informisanijem planiranju javnih politika prema dijaspori.
Normativno prepoznavanje i sankcionisanje organizovanih izbornih manipulacija usmereno je na zaštitu integriteta izbornog postupka. Konačno, predložen je poseban mehanizam za iniciranje provere adresa, po preporuci Komisije za reviziju biračkog spiska, po kojoj bi postupalo Ministarstvo unutrašnjih poslova, ali i podsticaji za odgovorniji odnos građana prema evidencijama i sopstvenom pravnom statusu.
Crta smatra da se potencijalne mane i rizici predloženog seta zakona pre svega odnose na obim vršenja diskrecionih ovlašćenja Ministarstva unutrašnjih poslova u utvrđivanju centra životnih aktivnosti, što je podobno da otvori prostor za neujednačenu praksu i selektivnu primenu. Ciljano proveravanje određenih teritorija ili grupa birača, na osnovu zakonskih odredbi, dodatno pojačava rizik od moguće političke zloupotrebe kontrolnih mehanizama.
Posebno problematičan aspekt predstavlja institut automatske pasivizacije adrese bez prethodnog okončanja postupka, koji može dovesti do gubitka biračkog prava i drugih statusnih prava usled administrativnih grešaka ili neadekvatno sprovedenih postupaka, čime se kroz nedovoljno jasno uređen postupak može ograničiti ostvarivanje ustavom garantovanih prava Primer: studenti koji su otišli na privremeno usavršavanje u inostranstvo. Oni su nakon 6 meseci od odlaska izgubili pravo da glasaju na lokalnim izborima čime im je uskraćeno biračko pravo i pravo na lokalnu samoupravu, dok to pravo nisu stekli u inostrastvu budući da se nisu preselili za stalno.
. Normativni rizik proizlazi i iz nedovoljne preciznosti krivičnog dela organizovanog prijavljivanja („više od dva lica“), koje može da obuhvati i situacije u kojima ne postoji stvarna zloupotreba. U praktičnom smislu ostaje otvoreno pitanje faktičke izvodljivosti pouzdane kontrole stvarnog prebivališta u inostranstvu, čime bi se ograničili dometi predloženih rešenja.
Istovremeno, nedostatak jasno razrađenih pravnih lekova, žalbenih postupaka i sudske kontrole odluka organa uprave slabi garancije zaštite prava građana, dok predložena rešenja ne obuhvataju adekvatne mehanizme zaštite ličnih podataka, iako se istovremeno predviđa razmena velikog broja evidencija, uključujući i na međunarodnom nivou, čime se povećava rizik u pogledu zaštite podataka o ličnosti.
Stav Crte je da zakonske izmene ne mogu otkloniti postojeće probleme u vezi sa biračkim spiskom i da je neophodno prethodno sprovođenje sveobuhvatne, nezavisne i kredibilne rezivije Jedinstvenog biračkog spiska. Predložena rešenja u setu zakona su, pre svega, usmerena na uspostavljanje novog normativnog i evidencionog sistema, ali ne adresiraju postojeće stanje u biračkom spisku, koje je opterećeno dugogodišnjim strukturnim nepravilnostima, uključujući fiktivne birače i neispravne evidencije.
Sprovođenje revizije biračkog spiska pred Komisijom za reviziju biračkog spiska predstavlja preduslov za efektivnu primenu bilo kojih zakonskih rešenja. Tek po uspostavljanju pouzdane, verifikovane i ažurirane baze podataka, zakonske izmene bi mogle da doprinesu jačanju poverenja građana i integritetu izbornog postupka.
Pregled predloženih novina
Predlozi
Predloženi set zakona uvodi koncept stvarnog prebivališta, koje se definiše kao mesto u kome lice ima centar svojih životnih aktivnosti (profesionalnih, ekonomskih, socijalnih i drugih veza), pri čemu se izričito propisuje da državljanin može imati samo jedno takvo prebivalište, bilo u Republici Srbiji ili u inostranstvu, uz zabranu istovremene prijave domaće i strane adrese.
Koncept se operacionalizuje kroz izmene Zakona o prebivalištu i boravištu građana, kojima se uvodi obaveza svakog državljanina da prijavi jedno, stvarno prebivalište, uz obavezu da u roku od 30 dana od preseljenja u inostranstvo odjavi prethodno prebivalište u Srbiji, te da svaku promenu blagovremeno ažurira.
Evidenciju o tim podacima vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova kroz Registar državljana u inostranstvu, koji je deo centralne evidencije prebivališta i povezan je sa drugim državnim registrima (birački spisak, evidencije ličnih karata, matične knjige), pri čemu se prijava može podneti i nadležnom organu u zemlji ili putem diplomatsko-konzularnih predstavništava. Jednom prijavljeno stvarno prebivalište u inostranstvu proizvodi neposredne pravne posledice u pogledu evidencija, ličnih dokumenata i ostvarivanja biračkog prava.
Uvode se prekršajne i krivične sankcije za neprijavljivanje ili zloupotrebe, uključujući organizovano prijavljivanje više lica na adresama.
Institut se uređuje i u drugim zakonima. U Zakonu o državljanstvu uvodi se kriterijum faktičkog boravka od tri godine umesto formalnog prijavljivanja prebivališta, uz zabranu fiktivnih prijava, dok se kroz izmene Zakona o matičnim knjigama propisuje obavezan upis stvarnog prebivališta i zabrana zadržavanja domaće adrese za lica prijavljena u inostranstvu. Na taj način, stvarno prebivalište postaje krovni kriterijum koji proizvodi neposredne pravne posledice u više povezanih sistema evidencije.
Registar državljana u inostranstvu predstavlja novouvedenu, centralizovanu evidenciju koju vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova i u kojoj se sistematski evidentiraju državljani Republike Srbije sa stvarnim prebivalištem van teritorije Srbije, zajedno sa njihovim stranim adresama i statusnim promenama. Registar se uspostavlja izmenama Zakona o prebivalištu i boravištu, a njegova funkcija se učvršćuje kroz izmene Zakona o jedinstvenom biračkom spisku, kojima se uspostavlja direktna veza između ovog registra i biračkog spiska, kao i kroz izmene Zakona o matičnim knjigama, koje uvode obavezu usklađivanja podataka o prebivalištu sa podacima iz registra.
U navedeni registar se podaci unose na osnovu prijave građana (koja se podnosi MUP-u ili diplomatsko-konzularnim predstavništvima) i administrativnog ažuriranja kroz povezane evidencije, pri čemu diplomatsko-konzularna predstavništva imaju isključivo posredničku i tehničku ulogu unosa podataka, dok odlučivanje i vođenje registra ostaje u nadležnosti MUP-a.
Posebno se predlaže da MUP po službenoj dužnosti identifikuje sve adrese na kojima postoji statistički neuobičajeni porast broja prijavljenih lica uz navođenje datuma za period tog proveravanja, da pokrene postupke provere stvarnog stanovanja u slučajevima kada Komisija za reviziju, verifikaciju i kontrolu tačnosti i ažuriranja biračkog spiska dostavi preporuku za proveru određenih adresa ili lica, da u potrebnim slučajevima pasivizira adrese i da pokrene protiv navedenih lica odgovarajuće postupke.
Upis u registar proizvodi neposredne pravne posledice u više oblasti - status birača (automatski upis za glasanje u inostranstvu), status prebivališta i izdavanje ličnih dokumenata (lične karte i pasoša) na osnovu strane adrese. Na taj način, registar funkcioniše kao centralni informacioni čvor koji objedinjavanjem podataka omogućava automatizaciju postupaka, ali istovremeno povećava sistemsku zavisnost različitih prava od jedne evidencije.
Uloga diplomatsko-konzularnih predstavništava u ovom setu predloga je posrednička i njihova funkcija se sastoji u sledećem: prijem zahteva i izjava građana u vezi sa prijavom prebivališta u inostranstvu i drugim statusnim evidencijama; unos i ažuriranje podataka u matične evidencije i Registar državljana u inostranstvu koji vodi MUP kao centralni organ; posredovanje u komunikaciji između građanina i domaćih organa; tehnička i administrativna podrška sprovođenju evidentiranja (na primer prikupljanje i prosleđivanje podataka o adresi i statusu u inostranstvu).
Konzularna predstavništva funkcionisala bi kao produžena administrativna ruka domaćeg evidencionog sistema u inostranstvu, koja omogućava da se prijava i ažuriranje podataka izvrše van teritorije Srbije, dok je odlučivanje i kontrola koncentrisana u Ministarstvu unutrašnjih poslova kroz centralne registre.
Rešenje se predviđa izmenama i dopunama u Zakonu o prebivalištu, Zakonu o matičnim knjigama, Zakonu o putnim ispravama i Zakonu o ličnim kartama.
Jedinstveni birački spisak u predloženim izmenama se redefiniše kao centralizovana i sa drugim evidencijama povezana baza birača, u kojoj se upis više ne zasniva isključivo na prijavljenom prebivalištu u Republici Srbiji, već na stvarnom prebivalištu, kao centru životnih aktivnosti. Pritom se birači koji imaju prebivalište u Srbiji upisuju prema toj adresi, dok se državljani sa stvarnim prebivalištem u inostranstvu automatski upisuju u birački spisak sa stranom adresom i smatraju prijavljenim za glasanje u inostranstvu bez posebnog zahteva.
Registar državljana u inostranstvu biva ključni izvor podataka koji se direktno povezuje sa biračkim spiskom i evidencijama ličnih karata i matičnih knjiga, a promene statusa prebivališta automatski proizvode promene u statusu birača (uključujući automatski upis ili promenu mesta glasanja), dok se dodatno uvodi restrikcija da lica sa stvarnim prebivalištem u inostranstvu nemaju pravo učešća na lokalnim izborima niti mogu biti članovi organa za sprovođenje lokalnih izbora.
Model se dodatno oslanja na predložene izmene Zakona o izboru narodnih poslanika i Zakona o izboru predsednika Republike, kojima se izričito garantuje biračko pravo državljanima sa stvarnim prebivalištem u inostranstvu, uključujući i učešće u drugom krugu predsedničkih izbora.
Sistem je zamišljen tako da se birački spisak ažurira kroz kontinuiranu razmenu podataka između MUP-a i povezanih registara, uz mogućnost administrativnih korekcija i kontrole adresa u slučaju statistički neuobičajenih obrazaca prijavljivanja.
